Créditos: Divulgação
19-07-2026 às 09h18
Marcílio Barenco Corrêa de Mello*
Há problemas públicos que não cabem na gramática binária do “regular” ou “irregular”. Contratos de saneamento, energia, mobilidade, tecnologia e infraestrutura reúnem municípios, empresas estatais, agências reguladoras, usuários, investidores, órgãos ambientais e instituições de controle; projetam efeitos por décadas; distribuem riscos econômicos e sociais; e exigem decisões que não apenas descrevam o passado, mas organizem o futuro. Nesses litígios complexos, o controle exclusivamente retrospectivo pode chegar juridicamente correto, mas materialmente tarde com danos irreparáveis ou de difícil reparação. A mesa técnica nasce para impedir essa derrota institucional: ela antecipa o diálogo interinstitucional, qualifica a instrução procedimental, torna visíveis os interesses multipolares e converte divergências em obrigações prospectivas, verificáveis e monitoráveis.[i]
Sua virtuosidade não consiste em substituir a lei pelo acordo, nem em transformar o controlador em gestor. Consiste, precisamente, em elevar a legalidade ao plano da legitimidade, da economicidade, da eficiência e das consequências concretas. A Constituição não confiou aos Tribunais de Contas uma fiscalização ornamental; entregou-lhes a tutela da legalidade e da legitimidade da gestão pública. Quando o problema é estrutural, essa competência reclama expertise interdisciplinar, escuta interinstitucional e capacidade de desenhar transições. O consenso, nessa perspectiva, não reduz o controle: amplia sua aptidão de produzir conformidade real em efetividade de políticas públicas.
Luciano Ferraz demonstrou que controle e consensualidade não são categorias excludentes: o controle consensual complementa, sem abolir, a atuação unilateral e sancionatória. Nós, ao desenvolvermos o Termo de Ajustamento de Gestão, a mediação pública e o processo estrutural, sustentamos que o compromisso válido juridifica a correção da gestão, organiza etapas, distribui deveres e permite revisitação e monitoramento em tempo real. Marçal Justen Filho, por sua vez, recoloca o Direito Administrativo sob a centralidade dos direitos fundamentais e do pragmatismo responsável; Cristiana Fortini adverte que o controle se torna disfuncional quando produz paralisia, sobreposição e medo decisório, em lugar de resultados públicos.[ii]
A mesa técnica reúne essas premissas. Sua legitimidade deriva de procedimento formal, competência definida, objeto lícito, motivação robusta, participação dos interessados (multipolares na metáfora da teia de aranha em Füler), autonomia decisória das partes, publicidade proporcional, análise econômico-financeira e deliberação colegiada. Múltiplos atores, múltiplos fiscais da avença. Sua expertise decorre da presença simultânea de juristas, economistas, engenheiros, reguladores, auditores, gestores e representantes dos destinatários da política pública. Sua multipolaridade impede que a controvérsia seja artificialmente reduzida ao interesse bilateral de contratante e contratado, ou sirva a interesses de terceiros. E sua dimensão prospectiva permite que o acordo contenha cronogramas, indicadores, condicionantes, matrizes de risco, mecanismos de revisão e consequências para o inadimplemento.[iii]
O negócio jurídico público consensual não é um espaço livre de Direito. É uma transação bilateral e comutativa, formada por concessões e obrigações recíprocas, submetida aos planos de existência, validade e eficácia: agentes competentes, objeto possível e lícito, forma adequada, motivação e finalidade pública. A LINDB autorizou compromissos destinados a eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa, exigindo consideração das consequências práticas e das alternativas disponíveis. A consensualidade, portanto, não é benevolência administrativa; é método moderno de decisão pública, limitado pela indisponibilidade do núcleo essencial do interesse público.[iv]
O modelo federal da SecexConsenso, estruturado pelo Tribunal de Contas da União, confirma a maturidade desse movimento. A Instrução Normativa nº 91/2022, aperfeiçoada em 2025 e novamente ajustada em 2026, abriu espaço institucional para solução consensual de controvérsias relevantes, inclusive por iniciativa de dirigentes de empresas estatais. O procedimento passou a exigir publicidade do requerimento inicial, participação social em temas de serviços públicos, exame técnico de juridicidade, vantajosidade e riscos moral e sistêmico, além de homologação plenária. Não se trata de negociação clandestina, mas de negociação supervisionada, documentada e submetida a filtros de legalidade e interesse público, com participação obrigatória do Ministério Público de Contas, que atua na função de defesa da sociedade, do erário, da probidade administrativa e do interesse público relevante e até indisponível.[v]
No Supremo Tribunal Federal, o controle abstrato tramita na ADPF nº 1.183 — e não em ação direta de inconstitucionalidade. O julgamento permanece pendente após pedido de vista. Os votos já proferidos, embora distintos quanto à extensão, revelam um dado positivo: a consensualidade ingressou definitivamente no vocabulário constitucional do controle. O relator, ministro Edson Fachin, reconheceu sua compatibilidade quando apoiada em base legal e propôs preservar os acordos já homologados; o ministro Flávio Dino sustentou, com apoio na teoria dos poderes implícitos, a validade geral do modelo, sugerindo apenas que a admissibilidade seja conduzida pelo relator natural; e o ministro Gilmar Mendes destacou que o consenso responde à antiga crítica de intervenção tardia do TCU. O debate, assim, não é entre controle e ausência de controle, mas sobre salvaguardas, competência e desenho institucional.[vi]
Em caso mineiro evidencia essa virtuosidade a Mesa de Conciliação e Prevenção de Conflitos do Processo nº 1.199.930 não teve por objeto autorizar, modelar ou valorar a privatização da Copasa. Seu objeto foi juridicamente distinto: construir solução para que 273 municípios atendidos apenas com abastecimento de água pudessem incluir coleta e tratamento de esgoto em seus contratos administrativos de concessão (por vezes antiquíssimos e desatualizados, mediante contratos substitutivos ou termos aditivos, respeitada a decisão autônoma de cada município (titular da exploração do recurso da água e responsável pelo saneamento sanitário), assegurado o reequilíbrio econômico-financeiro, inclusive por extensão de prazo. Frise-se, a desestatização, autorizada pela legislação mineira, formou o contexto econômico da reorganização contratual; não constituiu o mérito conciliado.[vii]
Essa distinção é confirmada pelo Processo de Acompanhamento nº 1.208.049. Nele, o Tribunal e o Ministério Público de Contas examinaram, em trilha própria, a minuta contratual, a regulação tarifária, o controle social, os subsídios, a base de remuneração, o fator de produtividade, a outorga e outros riscos associados à desestatização (planos de recursos hídricos e seu tratamento adequado). A manifestação ministerial registrou a conexão entre os processos, mas preservou seus objetos e defendeu acompanhamento, contraditório e instrução técnica aprofundada. A mesa técnica, portanto, não blindou a privatização nem renunciou à fiscalização; resolveu um problema estrutural de universalização do saneamento (obrigação de planos de ação), enquanto o procedimento de acompanhamento conservou íntegra a função controladora.[viii]
Também não se sustenta a ideia equivocada que a previsão de aportes ao FUNCONTAS constitua “remuneração” do Tribunal pela privatização. O acordo não atribui ao TCE-MG percentual da oferta, participação no preço de alienação, prêmio de êxito ou comissão pela decisão. A ocorrência futura usada como marco para exigibilidade do aporte não altera sua natureza jurídica: aqui trata-se de obrigação autônoma do termo de autocomposição, destinada a custear o reforço técnico das ações de fiscalização que se prolongarão por anos, com imposição de incremento de prestações (não planejadas anteriormente) ao fiscal do acordo, com necessidade de dotar-lhe de maior capacidade técnica integrativa em matéria complexa, como fôlego pela provisão de recursos financeiros. A fiscalização de contratos de saneamento exige equipes permanentes, auditoria de dados, engenharia, economia regulatória, tecnologia e monitoramento de metas, com custos extraordinários e impactos reais sobre o orçamento ordinário do Tribunal.
A base legal é expressa. A Lei estadual nº 22.478/2017 criou o FUNCONTAS/TCE-MG para assegurar, em caráter complementar, recursos destinados à implantação, expansão e aperfeiçoamento das competências do TCE-MG. Autoriza despesas de modernização técnico-administrativa, aquisição de serviços, materiais e produtos, capacitação, difusão de conhecimento e outras despesas correntes e de capital compatíveis com o fundo; e inclui entre suas receitas os recursos provenientes de contratos, convênios, acordos e instrumentos congêneres firmados pelo Tribunal, as contribuições e outras receitas legalmente incorporáveis. Onde a lei nomeia o acordo como fonte possível, não cabe reconstruir uma proibição por impressão subjetiva de novidade por uma visão enviesada de qualquer intérprete ou pesquisador. Há necessidade de honestidade intelectual parta afastar eventualidades como argumento de autoridade insindicável por essência.[ix]
Tampouco há apropriação privada, autofinanciamento imune ou regime de caixa paralelo. Assim como os Fundos de Modernização do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública e da Advocacia Pública, o recurso ingressa como receita pública vinculada, submete-se à contabilidade governamental, à unidade de tesouraria, ao planejamento orçamentário prévio e às regras de contratação pública esculpida da Lei federal nº 14.133/2021. A ordenação da despesa possui a mesma rigidez das demais despesas públicas; a lei veda o uso do fundo para pessoal e encargos sociais; exige transparência dos demonstrativos; e determina que sua prestação de contas integre a do próprio Tribunal para apreciação da Assembleia Legislativa. A ALMG, nesse ponto, “controla o controlador”. Somam-se o controle interno, a fiscalização parlamentar e o controle social exercido por qualquer cidadão sobre receitas, licitações, contratos e resultados. Não há que se falar opacidade ou ocultismo por valores dotados de subjetividade do narrador.[x]
A objeção de conflito de interesses confunde patrimônio institucional vinculado com vantagem própria. Não há benefício pessoal aos julgadores, disponibilidade livre do numerário ou dispensa de controle póstumo. Há destinação legal, finalidade pública e execução sujeita a múltiplas instâncias de controle interno e externo. A voluntariedade, por sua vez, não exige que os participantes ingressem na mesa técnica destituídos de riscos ou interesses públicos que têm o dever de tutelar; exige ausência de imposição ilícita e capacidade para aceitar ou rejeitar a solução por qualquer forma de “pressão”, pois afinal, estamos diante de um processo dialógico e mediação qualificada, onde as próprias partes e intervenientes entabulam o acordo sob chancela do controle.
Toda transação pública séria ocorre diante de alternativas jurídicas e econômicas. Isso não é coação: é realidade decisória, desde que preservadas competência, motivação, reciprocidade, publicidade e controle.
A transparência do acordo deve ser examinada com igual precisão. A tramitação, o objeto, os participantes, os interessados, os fiscais e controladores, as premissas técnicas, a decisão plenária e os termos essenciais são sujeitos à publicidade. A publicação da íntegra do instrumento definitivo, porém, pressupõe sua celebração completa e a subscrição por todos os partícipes; antes disso, não se pode publicar como contrato perfeito e acabado aquilo que ainda depende da formalização final para produção de efeitos jurídicos. Concluída a subscrição, a publicidade integral é a regra, ressalvados apenas dados protegidos por lei ou de segurança do Estado. Transparência não significa divulgação de minuta como se ato acabado fosse; significa rastreabilidade desde a instauração até a execução, com acesso aos compromissos, desembolsos e resultados pretendidos.
As mesas técnicas são virtuosas porque reconciliam autoridade e diálogo, expertise e democracia, segurança jurídica e adaptação aos tempos modernos. Elas não absolvem previamente, não negociam a licitude essencial, não substituem órgãos competentes e não extinguem o controle de legalidade futuro, nem tampouco o processo sancionador que deve ser visto como última ratio. Ao contrário: transformam promessas por vezes incumpridas em deveres mensuráveis, permitem correção de rotas antes do dano irreparável ou de difícil reparação, acomodam participação democrática de atores multipolares e oferecem respostas prospectivas para litígios complexos que nenhuma sentença retrospectiva resolveria sozinha. Em tempos de consensualidade, o controle mais republicano não é o que chega por último para punir; é o que chega a tempo, com fundamento, transparência e capacidade técnica, para impedir que o problema público se perpetue, com os meios adequados e indispensáveis para garantia do controle de resultados, cuja expertise técnica é inegável pelos quadros dos Tribunais de Contas brasileiros.
[i] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 70, 71 e 75. MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Resolução nº 1, de 12 de março de 2025. Institui a Mesa de Conciliação e Prevenção de Conflitos no âmbito do TCEMG.
[ii] FERRAZ, Luciano. Controle e consensualidade: fundamentos para o controle consensual da Administração Pública. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020; FERRAZ, Luciano. Termos de Ajustamento de Gestão (TAG): do sonho à realidade. Revista Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, ano 8, n. 31, p. 43-50, out./dez. 2010; MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de. Termo de ajustamento de gestão: instrumento de composição no controle das despesas públicas. São Paulo: Dialética, 2022; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025; FORTINI, Cristiana; HENRIQUES, Lívia Sales Magnani. O controle disfuncional da Administração Pública. Revista de Ciências do Estado, Belo Horizonte, v. 7, n. 2, p. 1-21, 2022.
[iii] MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de. Mediação digital. Controle em Foco: Revista do Ministério Público de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 3, n. 6, 2023; MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de; HORTA, Bruno Tadeu Lopes; VALE, Mariana M. O direito administrativo e o processo estrutural como meio alternativo de solução de controvérsias. In: PIRES, Maria Coeli Simões; CAVALCANTI, João Barbalho Uchôa (org.). Reflexões de direito administrativo: estudos em homenagem à Professora Cristiana Fortini. Belo Horizonte: Fórum, 2025.
[iv] BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB), arts. 20, 21, 22 e 26, com redação da Lei nº 13.655/2018; BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019; BRASIL. Código Civil, arts. 104, 121 e 840; BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015; BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, arts. 151 a 154.
[v] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa-TCU nº 91, de 22 de dezembro de 2022, alterada pelas Instruções Normativas-TCU nº 101, de 5 de novembro de 2025, e nº 102, de 1º de abril de 2026; TCU. Acórdão nº 2.618/2025-Plenário. O aperfeiçoamento incluiu publicidade do requerimento inicial, participação social, avaliação de juridicidade, vantajosidade e riscos moral e sistêmico.
[vi] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.183. Sessão plenária de 29 abr. 2026. Julgamento suspenso por pedido de vista do Ministro Cristiano Zanin. Votos: Ministro Edson Fachin, pela procedência parcial, com interpretação conforme e preservação dos acordos homologados; Ministro Flávio Dino, pela validade geral do modelo, com ajuste da competência de admissibilidade; manifestação do Ministro Gilmar Mendes em favor da resposta consensual à atuação tardia do controle.
[vii] MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Processo nº 1.199.930, Mesa de Conciliação e Prevenção de Conflitos, deliberação plenária de maio de 2026. COMPANHIA DE SANEAMENTO DE MINAS GERAIS. Copasa, AMM e TCEMG estabelecem consenso para ampliar serviços de esgoto em 273 municípios, 7 maio 2026. MINAS GERAIS. Lei nº 25.664, de 22 de dezembro de 2025, que autorizou medidas para a desestatização da Copasa-MG.
[viii] MINAS GERAIS. Ministério Público de Contas. Manifestação ministerial no Processo nº 1.208.049, Acompanhamento, Relator Conselheiro Agostinho Patrus, 15 maio 2026. O documento registra a conexão com a Mesa do Processo nº 1.199.930 e examina, em procedimento próprio, riscos jurídicos, regulatórios, tarifários e econômico-financeiros da modelagem da desestatização.
[ix] MINAS GERAIS. Lei nº 22.478, de 2 de janeiro de 2017, arts. 1º a 3º. O art. 1º define a finalidade complementar do Funcontas-TCEMG; o art. 2º enumera as despesas de modernização, aquisição de serviços, capacitação e outras compatíveis; e o art. 3º, VI, XV e XVIII, inclui recursos provenientes de contratos, convênios, acordos e instrumentos congêneres, contribuições e outras receitas legalmente incorporáveis.
[x] MINAS GERAIS. Lei nº 22.478/2017, arts. 4º a 10, especialmente arts. 5º, 6º e 10: integração da prestação de contas do Fundo à do TCEMG para apreciação da Assembleia Legislativa, ordenação de despesas pelo Presidente, transparência dos demonstrativos, aplicação da Lei Federal nº 4.320/1964 e das normas de contabilidade pública. As contratações realizadas com recursos do Fundo submetem-se à legislação de licitações e contratos administrativos, notadamente à Lei Federal nº 14.133/2021.
______________________________________________________
Procurador e Ouvidor do Ministério Público de Contas do Estado de Minas Gerais. Presidente da Associação Nacional do Ministério Público de Contas. Pós-doutor pela UFMG. Doutor em Ciências Jurídicas Públicas pela Universidade do Minho. Mestre em Direito Constitucional e Especialista em Direito Processual. Graduado em Direito.
[1] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 70, 71 e 75. MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Resolução nº 1, de 12 de março de 2025. Institui a Mesa de Conciliação e Prevenção de Conflitos no âmbito do TCEMG.
[1] FERRAZ, Luciano. Controle e consensualidade: fundamentos para o controle consensual da Administração Pública. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020; FERRAZ, Luciano. Termos de Ajustamento de Gestão (TAG): do sonho à realidade. Revista Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, ano 8, n. 31, p. 43-50, out./dez. 2010; MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de. Termo de ajustamento de gestão: instrumento de composição no controle das despesas públicas. São Paulo: Dialética, 2022; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025; FORTINI, Cristiana; HENRIQUES, Lívia Sales Magnani. O controle disfuncional da Administração Pública. Revista de Ciências do Estado, Belo Horizonte, v. 7, n. 2, p. 1-21, 2022.
[1] MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de. Mediação digital. Controle em Foco: Revista do Ministério Público de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 3, n. 6, 2023; MELLO, Marcílio Barenco Corrêa de; HORTA, Bruno Tadeu Lopes; VALE, Mariana M. O direito administrativo e o processo estrutural como meio alternativo de solução de controvérsias. In: PIRES, Maria Coeli Simões; CAVALCANTI, João Barbalho Uchôa (org.). Reflexões de direito administrativo: estudos em homenagem à Professora Cristiana Fortini. Belo Horizonte: Fórum, 2025.
[1] BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB), arts. 20, 21, 22 e 26, com redação da Lei nº 13.655/2018; BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019; BRASIL. Código Civil, arts. 104, 121 e 840; BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015; BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, arts. 151 a 154.
[1] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa-TCU nº 91, de 22 de dezembro de 2022, alterada pelas Instruções Normativas-TCU nº 101, de 5 de novembro de 2025, e nº 102, de 1º de abril de 2026; TCU. Acórdão nº 2.618/2025-Plenário. O aperfeiçoamento incluiu publicidade do requerimento inicial, participação social, avaliação de juridicidade, vantajosidade e riscos moral e sistêmico.
[1] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.183. Sessão plenária de 29 abr. 2026. Julgamento suspenso por pedido de vista do Ministro Cristiano Zanin. Votos: Ministro Edson Fachin, pela procedência parcial, com interpretação conforme e preservação dos acordos homologados; Ministro Flávio Dino, pela validade geral do modelo, com ajuste da competência de admissibilidade; manifestação do Ministro Gilmar Mendes em favor da resposta consensual à atuação tardia do controle.
[1] MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Processo nº 1.199.930, Mesa de Conciliação e Prevenção de Conflitos, deliberação plenária de maio de 2026. COMPANHIA DE SANEAMENTO DE MINAS GERAIS. Copasa, AMM e TCEMG estabelecem consenso para ampliar serviços de esgoto em 273 municípios, 7 maio 2026. MINAS GERAIS. Lei nº 25.664, de 22 de dezembro de 2025, que autorizou medidas para a desestatização da Copasa-MG.
[1] MINAS GERAIS. Ministério Público de Contas. Manifestação ministerial no Processo nº 1.208.049, Acompanhamento, Relator Conselheiro Agostinho Patrus, 15 maio 2026. O documento registra a conexão com a Mesa do Processo nº 1.199.930 e examina, em procedimento próprio, riscos jurídicos, regulatórios, tarifários e econômico-financeiros da modelagem da desestatização.
[1] MINAS GERAIS. Lei nº 22.478, de 2 de janeiro de 2017, arts. 1º a 3º. O art. 1º define a finalidade complementar do Funcontas-TCEMG; o art. 2º enumera as despesas de modernização, aquisição de serviços, capacitação e outras compatíveis; e o art. 3º, VI, XV e XVIII, inclui recursos provenientes de contratos, convênios, acordos e instrumentos congêneres, contribuições e outras receitas legalmente incorporáveis.
[1] MINAS GERAIS. Lei nº 22.478/2017, arts. 4º a 10, especialmente arts. 5º, 6º e 10: integração da prestação de contas do Fundo à do TCEMG para apreciação da Assembleia Legislativa, ordenação de despesas pelo Presidente, transparência dos demonstrativos, aplicação da Lei Federal nº 4.320/1964 e das normas de contabilidade pública. As contratações realizadas com recursos do Fundo submetem-se à legislação de licitações e contratos administrativos, notadamente à Lei Federal nº 14.133/2021.
