O que falta para o BR do Mar funcionar em 2026

21-06-2026 às 11h00

Túlio Machado-Martins^[1]

Sarah Santinelly^[2]

Em 7 de janeiro de 2026, venceu o último degrau do escalonamento previsto na Lei 14.301/2022, eliminando-se a limitação quantitativa progressiva ao afretamento de embarcação estrangeira a casco nu, modalidade em que o armador opera o navio sob bandeira brasileira. Seis semanas depois, em 26 de fevereiro, o Ministério de Portos e Aeroportos abriu na B3 o primeiro de 18 leilões portuários previstos para o ano. Em paralelo, segue em ajuste o edital do Tecon Santos 10, cujo leilão foi remarcado pelo Acórdão 2.894/2025‑Plenário do TCU, de 8 de dezembro. A simultaneidade desses eventos evidencia uma característica central do BR do Mar: o programa atinge sua maturidade normativa num momento em que sua efetividade ainda depende de regulamentação complementar.

A Lei 14.301/2022 representa uma das mais relevantes alterações no marco regulatório da navegação brasileira desde a Lei 9.432/1997 e tem mérito conceitual ao reconhecer a inelasticidade da oferta de embarcações como gargalo estrutural. Já o Decreto 12.555/2025, publicado em 17 de julho, três anos e meio depois da lei, é tímido e acabou por delegar ao Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) e à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) questões estruturais que poderia ter disciplinado diretamente.

Quatro eixos

A lei operou em quatro frentes simultâneas. Flexibilizou o afretamento estrangeiro a casco nu: a partir de janeiro de 2026, cada Empresa Brasileira de Navegação (EBN) passou a poder afretar número ilimitado de embarcações estrangeiras, eliminando o escalonamento progressivo que vigorou entre 2022 e 2025. Criou a Empresa Brasileira de Investimento na Navegação, a EBIN, que separou o investidor naval do operador de navegação e abriu caminho para a entrada de fundos de infraestrutura no setor, até então impedidos pela exigência de operação direta. Reduziu, com a derrubada dos vetos pelo Congresso em 17 de março de 2022, as alíquotas do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante – AFRMM previstas na Lei 10.893/2004 de 25% para 8% no longo curso e de 10% para 8% na cabotagem. Tratou as cargas de cabotagem como cargas nacionais, reduzindo exigências documentais nos portos, e estendeu o Reporto, regime tributário especial de desoneração de equipamentos, às empresas de dragagem, recintos alfandegados e centros de formação profissional.

O desenho é consistente. A pergunta era se sairia do papel.

O decreto tímido

A distância entre a sanção da lei e sua regulamentação foi de três anos, seis meses e dez dias. O Decreto 8.033, regulamentador da Lei dos Portos, foi editado vinte e dois dias após a sanção daquela lei. A demora teve consequência direta sobre os resultados: ao encaminhar o projeto ao Congresso em 2020, o governo projetava ampliar em 40% a capacidade da frota de cabotagem em três anos. Com o decreto chegando apenas em julho de 2025, esse horizonte foi inteiramente perdido, e os efeitos pretendidos, comprimidos.

Quando editado, o Decreto 12.555/2025 resolveu cinco questões e deixou cinco em aberto. Quanto às resoluções: distribuiu competências entre MPor, ANTAQ e Autoridade Marítima; introduziu o conceito de embarcação sustentável e criou quatro faixas de afretamento por tempo para ampliação de frota, escalonadas conforme a sustentabilidade da frota própria e da afretada (50%, 100%, 200% ou 300% da tonelagem de porte bruto); regulamentou as operações especiais de cabotagem, com prazo de 36 meses prorrogável; exigiu seguros obrigatórios de casco, máquinas e responsabilidade civil para embarcações estrangeiras; e atualizou o comprovante eletrônico de entrega.

Deixou para regulamentação posterior, contudo, os pontos centrais do regime: as cláusulas essenciais dos contratos de transporte de longo prazo; os critérios materiais das operações especiais de cabotagem; os percentuais e as condições de fruição dos descontos do AFRMM (condicionados pelo decreto à aprovação do Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante – CDFMM, exigência que a lei 14.301/2022 não previu); os parâmetros operacionais das coberturas dos seguros obrigatórios; e a forma e os requisitos da caução nas hipóteses de construção de embarcação no exterior. Sem essas peças, a habilitação no programa passa a operar em ambiente de incerteza regulatória, especialmente nas duas hipóteses de maior sensibilidade econômica e jurídica: o afretamento vinculado a contratos de longo prazo e a operação especial de cabotagem.

A ANTAQ fez sua parte. A Resolução 129/2025, de junho, disciplinou os procedimentos de afretamento no âmbito do BR do Mar. A Resolução 133/2025, de dezembro, revogou a Resolução 5/2016 e regulamentou pela primeira vez a EBIN no plano administrativo. O MPor, por sua vez, permanece devendo à regulação que decreto expressamente lhe atribuiu.

Ruído institucional

O caso Tecon Santos 10 expôs uma fissura relevante na governança regulatória que o BR do Mar não enfrenta. A ANTAQ estruturou o certame como leilão em duas fases, com restrição à participação de operadores incumbentes na primeira etapa. O Acórdão 2.894/2025‑Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU, de 8 de dezembro, com revisão do ministro Bruno Dantas, ampliou essa restrição ao vedar a participação de todos os armadores na fase inicial, com fundamento em diagnóstico de elevada concentração no Porto de Santos (Índice Herfindahl‑Hirschman de 3.570 pontos, acima do patamar de alerta de 2.500 adotado pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade). A Casa Civil, em nota técnica de maio, propôs reverter a vedação e elevar a outorga mínima de R$ 500 milhões para R$ 1,044 bilhão. A Cosco Shipping recorreu administrativamente em janeiro.

Chama atenção que o Cade não integre formalmente o arranjo institucional do BR do Mar, embora seus parâmetros analíticos venham sendo aplicados de maneira indireta por órgãos de controle e de coordenação central. A divergência entre regulador setorial, órgão de controle externo e Casa Civil sobre o tratamento da verticalização armador‑terminal indica que a regulação concorrencial da cabotagem permanece dispersa entre quatro instâncias, sem instrumento próprio do regime. O efeito é a translação dos conflitos estruturais do plano regulatório para o controle e para a arena de  coordenação política federal, com perda de previsibilidade e aumento do risco institucional. A questão não se resolve por decreto específico de cabotagem, mas que afeta diretamente a alocação de benefícios e, em última instância, os agentes econômicos que o programa tende a favorecer.

O pano de fundo dessas controvérsias é a ausência, no desenho do BR do Mar, de um mecanismo próprio de coordenação regulatória. Diferentemente de outros regimes complexos de infraestrutura, o programa não instituiu instância formal de governança capaz de articular política de frota, regulação portuária, disciplina concorrencial e instrumentos fiscais. O resultado é um arranjo fragmentado, em que decisões estruturantes são tomadas de forma reativa e descentralizada por órgãos distintos, cada qual segundo sua lógica institucional, sem vetor integrador explícito.

O que ainda falta

Quatro providências são decisivas para a efetividade do programa em 2026. A primeira é a definição das cláusulas essenciais dos contratos de longo prazo, cuja regulação foi atribuída ao MPor: sem esse parâmetro mínimo, não se viabiliza a hipótese de afretamento mais relevante para o transporte estruturado de cargas industriais. A segunda diz respeito aos critérios materiais das operações especiais de cabotagem, a cargo da ANTAQ: sem balizas objetivas, aumenta a margem de discricionariedade administrativa, eleva o risco regulatório e tende a desestimular a entrada de novos operadores. A terceira é a fixação dos percentuais efetivos de desconto do AFRMM, dependentes de deliberação do CDFMM e de operacionalização pela Receita Federal. A quarta envolve a definição das condições mínimas das coberturas dos seguros obrigatórios, em articulação com a Superintendência de Seguros Privados – Susep, para assegurar previsibilidade e equivalência regulatória.

A essas lacunas soma-se a articulação com a Lei 12.815/2013. O calendário de cerca de 40 leilões previstos para 2026 (18 portuários, 21 aeroportos e a concessão inédita da Hidrovia do Rio Paraguai) é executado pelo mesmo ministério e pela mesma agência reguladora, sem coordenação programática explícita com o BR do Mar. O terminal arrendado opera sob regime da Lei dos Portos; a cabotagem que nele atraca opera sob regime da Lei da Navegação. A interface entre esses regimes permanece não modulada, justamente em um contexto em que decisões sobre capacidade portuária, estrutura de mercado e acesso a terminais condicionam diretamente os efeitos econômicos do programa.

Janela curta

Em 2025, a cabotagem movimentou 303,7 milhões de toneladas, alta de 3,4% sobre 2024, com 4,8 milhões de TEUs (unidades equivalentes a contêiner de 20 pés). O crescimento é real, mas parte relevante antecede o decreto e decorre da consolidação societária: aquisição da Log‑In pela MSC em 2022, da Santos Brasil pela CMA CGM e da Wilson Sons pela MSC em 2024‑2025, joint venture Norsul‑Hapag‑Lloyd (Norcoast) em 2023, venda da cabotagem da Hidrovias do Brasil para a Norsul por R$ 715 milhões em 2025. O motor foi o capital de armadores globais, não o estímulo direto da lei.

Se o cronograma do MPor para 2026 contemplar a edição das normas faltantes, em paralelo aos 18 leilões e à concessão hidroviária, o programa tende a operar conforme o desenho pretendido. Se, ao contrário, a capacidade administrativa for absorvida prioritariamente pelo calendário de licitações, o BR do Mar reproduzirá, em escala maior, o padrão das políticas aquaviárias dos últimos trinta anos: lei promissora, decreto demorado, regulamentação parcial e resultados aquém do anunciado. Para o BR do Mar, funcionar em 2026 não significa produzir crescimento marginal de volume, mas reduzir a incerteza regulatória a ponto de sustentar decisões de investimento de longo prazo. Os doze meses que se iniciam decidem.

Túlio Machado-Martins é advogado, doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e mestre em Instituições Sociais, Direito e Democracia pela FUMEC. É residente pós-doutoral em Direito Comparado e Estudos Culturais no PPGD-UFMG, pesquisador do Centro de Excelência Jean Monnet da UFMG e professor de pós-graduação. Atua como assessor jurídico no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) e é diretor institucional da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB-MG. E-mail: tulio.martins@educ.fdc.org.br.

 Sarah Santinelly é advogada, formada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG), com pós-graduação em Finanças Públicas e em Licitações e Contratos Administrativos. Atua no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG). E‑mail: santinellys@yahoo.com.br

^[1] Túlio Machado-Martins é advogado, doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e mestre em Instituições Sociais, Direito e Democracia pela FUMEC. É residente pós-doutoral em Direito Comparado e Estudos Culturais no PPGD-UFMG, pesquisador do Centro de Excelência Jean Monnet da UFMG e professor de pós-graduação. Atua como assessor jurídico no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) e é diretor institucional da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB-MG. E-mail: tulio.martins@educ.fdc.org.br.

^[2] Sarah Santinelly é advogada, formada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG), com pós-graduação em Finanças Públicas e em Licitações e Contratos Administrativos. Atua no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG). E‑mail: santinellys@yahoo.com.br