Mais navios para um cais fechado: o ponto cego do BR do Mar

15-07-2026 às 11h09

Túlio Machado Martins¹ Sarah Santinelly de Miranda²

Em 2 de julho, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) respondeu à Casa Civil e reafirmou o leilão em duas fases do Tecon Santos 10, megaterminal que poderá ampliar em até 50% a capacidade de movimentação de contêineres do Porto de Santos. O maior projeto portuário do país continua sem data para sair do papel, travado pela disputa em torno do controle da infraestrutura terrestre. O episódio revela o paradoxo da cabotagem brasileira. O programa BR do Mar (Lei nº 14.301/2022) concentrou seus esforços na expansão da frota e na flexibilização do afretamento, atribuindo ao aumento do número de embarcações um papel superior ao que efetivamente exerce na reorganização da matriz logística nacional.

A estratégia enfrenta uma restrição histórica do setor, mas não resolve a ausência de regras estáveis para acesso à infraestrutura portuária, com tratamento isonômico, previsibilidade contratual e cobertura securitária adequada.

O principal problema está na premissa de que seria suficiente liberalizar a navegação enquanto os terminais permanecem sujeitos, na prática, a estruturas de exclusividade.

O direito concorrencial enfrenta esse problema há mais de um século com a noção de infraestrutura essencial, a essential facility da tradição americana. Em United States v. Terminal Railroad Association (1912), a Suprema Corte dos Estados Unidos considerou ilícita a recusa de acesso a pontes e terminais ferroviários que eram o único meio de entrada em determinado mercado. Na Europa, a Corte de Justiça consolidou o raciocínio no caso Bronner (1998): negar acesso a uma infraestrutura indispensável pode configurar abuso de posição dominante quando não há alternativa econômica ou tecnicamente viável e a recusa é capaz de eliminar a concorrência. Em Lithuanian Railways (2020), o tribunal foi além da recusa formal e alcançou condutas que inviabilizam o acesso na prática, como a remoção de trilhos utilizados por um concorrente.

O BR do Mar deixou essa questão praticamente intocada. A frota foi ampliada, mas o mercado continua marcado pela verticalização entre armadores e terminais privados. Sem regras de acesso não discriminatório nem parâmetros tarifários para terceiros, novos operadores encontram barreiras para atracar ou custos incompatíveis com uma competição efetiva.

A distorção aumenta com a ampliação do afretamento por tempo de embarcações estrangeiras, que permanecem sob a bandeira de origem (art. 5º da Lei nº 14.301/2022). O modelo conferiu agilidade, mas também ampliou diferenças regulatórias. A União Europeia adotou solução distinta ao submeter determinadas rotas às regras trabalhistas do Estado em que o serviço é prestado.

O resultado é uma assimetria conhecida. O operador que hasteia a bandeira brasileira arca com o custo Brasil, com a tributação e com a CLT; o navio estrangeiro afretado por tempo opera sob regras internacionais de trabalho (art. 12 da Lei nº 14.301/2022) e com estrutura de custos mais leve. Liberalizou-se a oferta antes de calibrar a fiscalização, e o incentivo à eficiência arrisca virar corrida para o fundo, em que vence quem opera sob as regras mais frouxas.

O problema já se manifesta no principal polo portuário do país. Na modelagem do Tecon Santos 10, a ANTAQ propôs leilão em duas fases, com veto aos operadores já instalados em Santos na

primeira etapa. Ao aprovar o formato em dezembro de 2025 (Acórdão nº 2.894/2025), o Tribunal de Contas da União foi além: diagnosticou concentração elevada e verticalização entre armadores e terminais e recomendou estender o veto da primeira fase a todos os armadores. Em maio, a Casa Civil recomendou abrir a disputa sem restrições; em 2 de julho, a ANTAQ reafirmou seu modelo e advertiu que alterar as regras agora exigiria devolver o processo ao TCU, com risco de empurrar o leilão para 2027. O maior investimento portuário em curso no país está paralisado, no fundo, pela mesma pergunta que o BR do Mar deixou sem resposta: quem controla o acesso ao cais.

Soma-se a isso a ausência de uma matriz contratual mínima para o setor, o que afasta o capital de longo prazo e eleva os custos de transação. Energia elétrica e gás natural aprenderam há décadas que a estabilidade de um mercado depende de contratos de referência e de diretrizes regulatórias previsíveis, que servem de bússola a financiadores e operadores. Na cabotagem, a lei optou pelo silêncio, e a liberdade deixada às partes traduz-se, na prática, em assimetria de poder negocial.

Sem arquitetura jurídica de referência, disputas e reequilíbrios contratuais dependem de interpretações caso a caso, e o investidor passa a precificar, além do risco comercial, o risco de uma canetada inesperada. A indefinição alcança os seguros: as condições de contratação previstas na lei ainda aguardam regulamento (art. 9º, § 4º, da Lei nº 14.301/2022), e a atuação dos clubes de proteção e indenização, os P&I internacionais, segue sem enquadramento claro na regulação brasileira.

Essa fragmentação não decorre apenas de má técnica legislativa. O desenho institucional repartiu a execução do programa entre o Ministério de Portos e Aeroportos, a ANTAQ e o Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante, de tal modo que nenhuma autoridade responde integralmente pelo resultado da política pública. Decisões de forte teor político e econômico, como a equalização de incentivos fiscais e as contrapartidas pelo uso de dinheiro público, foram empurradas para reguladores e comitês técnicos. Para quem precisa aprovar investimentos de grande vulto, as regras mudam conforme o órgão consultado, e o planejamento vira exercício de adivinhação.

O equívoco estrutural foi conceber uma política voltada quase exclusivamente para a oferta. A ampliação da frota, por si só, não leva a indústria e o agronegócio a migrarem do transporte rodoviário para a cabotagem. O embarcador busca previsibilidade logística em toda a cadeia.

A União Europeia entendeu isso e chegou a pagar diretamente ao embarcador que trocasse o caminhão pelo navio, em programas como o Marco Polo e os ecobônus nacionais. No Brasil, os custos de transbordo e a burocracia fiscal nas duas pontas terrestres continuam tornando o porta a porta rodoviário mais competitivo em tempo e em custo. Os navios ganharam incentivos para navegar; as cargas continuam presas nas estradas.

Apesar de todo esforço, os gargalos persistem. A efetividade da política publica dependem de medidas concretas que enfrentem as barreiras de acesso aos terminais, a verticalização, as assimetrias regulatórias do afretamento, as indefinições sobre seguros e contratos e a ausência de incentivos voltados à demanda.

Sem uma revisão que enfrente o acesso aos terminais e estabeleça padrão de segurança contratual capaz de atrair o financiamento privado, a cabotagem seguirá como promessa de eficiência capturada pela burocracia portuária, enquanto o maior terminal do país espera, sem data, pelo próprio leilão.

¹ Túlio Machado-Martins é advogado, doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e mestre em Instituições Sociais, Direito e Democracia pela FUMEC. É residente pós-doutoral em Direito Comparado e Estudos Culturais no PPGD-UFMG, pesquisador do Centro de Excelência Jean Monnet da UFMG e professor de pós-graduação. Atua como assessor jurídico no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) e é diretor institucional da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB-MG. E-mail: tulio.martins@educ.fdc.org.br.

² Sarah Santinelly de Miranda é advogada, formada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas), com pós-graduação em Finanças Públicas e em Licitações e Contratos Administrativos. Atua no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG). E-mail: santinellys@yahoo.com.br