Navio de carga com contêineres aproximando do porto - divulgação
22-06-2026 às 08h26
Túlio Machado-Martins[1]
Sarah Santinelly[2]
Em 7 de janeiro de 2026, venceu o último degrau do escalonamento previsto na Lei 14.301/2022, eliminando-se a limitação quantitativa progressiva ao afretamento de embarcação estrangeira a casco nu, modalidade em que o armador opera o navio sob bandeira brasileira. Seis semanas depois, em 26 de fevereiro, o Ministério de Portos e Aeroportos abriu na B3 o primeiro de 18 leilões portuários previstos para o ano. Em paralelo, segue em ajuste o edital do Tecon Santos 10, cujo leilão foi remarcado pelo Acórdão 2.894/2025-Plenário do TCU, de 8 de dezembro.
A simultaneidade desses eventos evidencia uma característica central do BR do Mar: o programa atinge sua maturidade normativa num momento em que sua efetividade ainda depende de regulamentação complementar.
O pano de fundo econômico reforça a relevância do desenho. Em 2025, segundo o Institute of Logistics and Supply Chain – ILOS, os custos logísticos consumiram 15,5% do PIB brasileiro, contra 10,4% em 2014. Esse patamar supera a faixa de 8% a 12% observada em economias desenvolvidas. Dentro desse total, o transporte responde por 8,5% do PIB. A matriz segue fortemente concentrada no modal rodoviário, responsável por cerca de dois terços das cargas. A cabotagem, por sua vez, representa aproximadamente 9%, participação modesta para um país com mais de 8 mil quilômetros de litoral. Quando comparado a economias costeiras, o contraste é evidente: Japão com 44%, União Europeia com 32% e China com 25%, segundo estudo da CNI de 2026. Os dados indicam um espaço relevante de realocação modal. A cabotagem tende a se tornar mais competitiva em distâncias acima de 850 a 1.050 quilômetros. Além disso, poderia contribuir para uma redução de até 8,2% nas emissões líquidas de CO₂ do setor de cargas.
A Lei 14.301/2022 representa uma das mais relevantes alterações no marco regulatório da navegação brasileira desde a Lei 9.432/1997 e tem mérito conceitual ao reconhecer a inelasticidade da oferta de embarcações como gargalo estrutural. Já o Decreto 12.555/2025, publicado em 17 de julho, três anos e meio depois da lei, é tímido e acabou por delegar ao Ministério de Portos e Aeroportos – Mpor e à Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ questões estruturais que poderia ter disciplinado diretamente.
Quatro eixos
A lei operou em quatro frentes simultâneas. Flexibilizou o afretamento estrangeiro a casco nu: a partir de janeiro de 2026, cada Empresa Brasileira de Navegação – EBN passou a poder afretar número ilimitado de embarcações estrangeiras, eliminando o escalonamento progressivo que vigorou entre 2022 e 2025. Criou a Empresa Brasileira de Investimento na Navegação, a EBIN, que separou o investidor naval do operador de navegação e abriu caminho para a entrada de fundos de infraestrutura no setor, até então impedidos pela exigência de operação direta. Reduziu, com a derrubada dos vetos pelo Congresso em 17 de março de 2022, as alíquotas do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante – AFRMM previstas na Lei 10.893/2004 de 25% para 8% no longo curso e de 10% para 8% na cabotagem. Tratou as cargas de cabotagem como cargas nacionais, reduzindo exigências documentais nos portos, e estendeu o Reporto, regime tributário especial de desoneração de equipamentos, às empresas de dragagem, recintos alfandegados e centros de formação profissional.
O desenho é consistente. A pergunta era se sairia do papel.
O decreto tímido
A distância entre a sanção da lei e sua regulamentação foi de três anos, seis meses e dez dias. O Decreto 8.033, regulamentador da Lei dos Portos, foi editado vinte e dois dias após a sanção daquela lei. A demora teve consequência direta sobre os resultados: ao encaminhar o projeto ao Congresso em 2020, o governo projetava ampliar em 40% a capacidade da frota de cabotagem em três anos. Com o decreto chegando apenas em julho de 2025, esse horizonte foi inteiramente perdido, e os efeitos pretendidos, comprimidos.
Quando editado, o Decreto 12.555/2025 resolveu cinco questões e deixou cinco em aberto. Quanto às resoluções: distribuiu competências entre MPor, ANTAQ e Autoridade Marítima; introduziu o conceito de embarcação sustentável e criou quatro faixas de afretamento por tempo para ampliação de frota, escalonadas conforme a sustentabilidade da frota própria e da afretada (50%, 100%, 200% ou 300% da tonelagem de porte bruto); regulamentou as operações especiais de cabotagem, com prazo de 36 meses prorrogável; exigiu seguros obrigatórios de casco, máquinas e responsabilidade civil para embarcações estrangeiras; e atualizou o comprovante eletrônico de entrega.
Deixou para regulamentação posterior, contudo, os pontos centrais do regime: as cláusulas essenciais dos contratos de transporte de longo prazo; os critérios materiais das operações especiais de cabotagem; os percentuais e as condições de fruição dos descontos do AFRMM (condicionados pelo decreto à aprovação do Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante – CDFMM, exigência que a Lei 14.301/2022 não previu); os parâmetros operacionais das coberturas dos seguros obrigatórios; e a forma e os requisitos da caução nas hipóteses de construção de embarcação no exterior. Sem essas peças, a habilitação no programa passa a operar em ambiente de incerteza regulatória, especialmente nas duas hipóteses de maior sensibilidade econômica e jurídica: o afretamento vinculado a contratos de longo prazo e a operação especial de cabotagem.
Cabe um contraponto. Parte dessas omissões pode refletir opção deliberada por flexibilidade regulatória, transferindo à ANTAQ a disciplina de matérias técnicas que se beneficiam de atualização mais ágil do que a via decretal permitiria. O problema, nessa leitura, não estaria na delegação em si, mas no vácuo normativo que persiste enquanto a regulamentação infralegal não se completa.
A ANTAQ fez sua parte. A Resolução 129/2025, de junho, disciplinou os procedimentos de afretamento no âmbito do BR do Mar. A Resolução 133/2025, de dezembro, revogou a Resolução 5/2016 e regulamentou pela primeira vez a EBIN no plano administrativo. O MPor, por sua vez, permanece devendo a regulação que o decreto expressamente lhe atribuiu.
Ruído institucional
O episódio do Tecon Santos 10 ilustra a fragilidade da governança regulatória que o BR do Mar não equaciona. A ANTAQ estruturou o leilão em duas fases, restringindo operadores incumbentes na etapa inicial; o Acórdão 2.894/2025-Plenário do TCU, de 8 de dezembro, relatado por Bruno Dantas, ampliou a vedação a todos os armadores, com base na elevada concentração do Porto de Santos (índice Herfindahl-Hirschman de 3.570 pontos, acima do patamar de alerta de 2.500 adotado pelo Cade). A Casa Civil, em nota técnica, propôs reverter a vedação e elevar a outorga mínima de R$ 500 milhões para R$ 1,044 bilhão; a Cosco Shipping recorreu administrativamente em janeiro. Mais do que o desfecho do certame, o caso revela um problema estrutural. Regulador setorial, controle externo e coordenação central divergem sobre a verticalização entre armadores e terminais. O Cade, cujos parâmetros analíticos são aplicados apenas de forma indireta, não integra formalmente o arranjo. Na prática, a regulação concorrencial da cabotagem segue dispersa entre diferentes instâncias, sem um instrumento próprio e unificado dentro do regime.
O pano de fundo dessas controvérsias é a ausência, no desenho do BR do Mar, de um mecanismo próprio de coordenação regulatória. Diferentemente de outros regimes complexos de infraestrutura, o programa não instituiu instância formal de governança capaz de articular política de frota, regulação portuária, disciplina concorrencial e instrumentos fiscais. O resultado é um arranjo fragmentado, em que decisões estruturantes são tomadas de forma reativa e descentralizada por órgãos distintos, cada qual segundo sua lógica institucional, sem vetor integrador explícito.
Lições comparadas
A experiência internacional sugere que regimes maduros de cabotagem combinam regras de acesso ao mercado com mecanismos estáveis de coordenação regulatória. É justamente essa segunda dimensão que falta ao desenho brasileiro. O Jones Act norte-americano, vigente desde 1920, privilegia a proteção da indústria nacional, exigindo que a carga transportada entre portos dos Estados Unidos navegue em embarcações construídas, registradas, de propriedade e tripuladas por nacionais: modelo protecionista e de regras rígidas, porém previsíveis. A União Europeia seguiu rota oposta, com liberalização do acesso interno e uma política integrada de short sea shipping, articulada a instrumentos de coordenação como as “autoestradas do mar”. Chile e Austrália adotam modelos mais flexíveis de entrada, com regimes de licenciamento que admitem a embarcação estrangeira quando há insuficiência de oferta nacional. As soluções divergem; o traço comum é a existência de uma instância de coordenação. A comparação reforça que o desafio brasileiro não é apenas legislativo, mas sobretudo institucional.
O que ainda falta
Quatro providências são decisivas para a efetividade do programa em 2026. A primeira é a definição das cláusulas essenciais dos contratos de longo prazo, cuja regulação foi atribuída ao MPor: sem esse parâmetro mínimo, não se viabiliza a hipótese de afretamento mais relevante para o transporte estruturado de cargas industriais. A segunda diz respeito aos critérios materiais das operações especiais de cabotagem, a cargo da ANTAQ: sem balizas objetivas, aumenta a margem de discricionariedade administrativa, eleva o risco regulatório e tende a desestimular a entrada de novos operadores. A terceira é a fixação dos percentuais efetivos de desconto do AFRMM, dependentes de deliberação do CDFMM e de operacionalização pela Receita Federal. A quarta envolve a definição das condições mínimas das coberturas dos seguros obrigatórios, em articulação com a Superintendência de Seguros Privados – Susep, para assegurar previsibilidade e equivalência regulatória.
A essas lacunas soma-se a articulação com a Lei 12.815/2013. O calendário de cerca de 40 leilões previstos para 2026 (18 portuários, 21 aeroportos e a concessão inédita da Hidrovia do Rio Paraguai) é executado pelo mesmo ministério e pela mesma agência reguladora, sem coordenação programática explícita com o BR do Mar. O terminal arrendado opera sob regime da Lei dos Portos; a cabotagem que nele atraca opera sob regime da Lei da Navegação. A interface entre esses regimes permanece não modulada, justamente em um contexto em que decisões sobre capacidade portuária, estrutura de mercado e acesso a terminais condicionam diretamente os efeitos econômicos do programa.
Janela curta
Em 2025, a cabotagem movimentou 303,7 milhões de toneladas, alta de 3,4% sobre 2024, com 4,8 milhões de TEUs (unidades equivalentes a contêiner de 20 pés). O crescimento é real, mas parte relevante antecede o decreto e coincide com um intenso movimento de consolidação societária: aquisição da Log-In pela MSC em 2022, da Santos Brasil pela CMA CGM e da Wilson Sons pela MSC em 2024-2025, joint venture Norsul-Hapag-Lloyd (Norcoast) em 2023, venda da cabotagem da Hidrovias do Brasil para a Norsul por R$ 715 milhões em 2025. Os dados disponíveis sugerem que parcela relevante da expansão observada decorreu da entrada e da consolidação de armadores globais, embora os efeitos regulatórios do BR do Mar ainda dependam de regulamentação complementar para serem plenamente avaliados.
Se o cronograma do MPor para 2026 contemplar a edição das normas faltantes, em paralelo aos 18 leilões e à concessão hidroviária, o programa tende a operar conforme o desenho pretendido. Se, ao contrário, a capacidade administrativa for absorvida prioritariamente pelo calendário de licitações, o BR do Mar reproduzirá, em escala maior, o padrão das políticas aquaviárias dos últimos trinta anos: lei promissora, decreto demorado, regulamentação parcial e resultados aquém do anunciado. Para o BR do Mar, funcionar em 2026 não significa produzir crescimento marginal de volume, mas reduzir a incerteza regulatória a ponto de sustentar decisões de investimento de longo prazo. Os doze meses que se iniciam decidem.
Túlio Machado-Martins é advogado, doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e mestre em Instituições Sociais, Direito e Democracia pela FUMEC. É residente pós-doutoral em Direito Comparado e Estudos Culturais no PPGD-UFMG, pesquisador do Centro de Excelência Jean Monnet da UFMG e professor de pós-graduação. Atua como assessor jurídico no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) e é diretor institucional da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB-MG. E-mail: tulio.martins@educ.fdc.org.br.
Sarah Santinelly é advogada, formada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG), com pós-graduação em Finanças Públicas e em Licitações e Contratos Administrativos. Atua no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG). E‑mail: santinellys@yahoo.com.br
[1]Túlio Machado-Martins é advogado, doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e professor de pós-graduação em Direito Administrativo, concessões e regulação. Atua no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG).
[2]Sarah Santinelly é advogada, formada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG), com pós-graduação em Finanças Públicas e em Licitações e Contratos Administrativos. Atua no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG). E-mail: sarahskershner@gmail.com.
