15-10-2026 às 12h00
Túlio Machado-Martins e Renata Costa Rainho*
Em 26 de maio de 2026, o Projeto de Lei 2.421/2021 (anterior PLS 206/2018) foi devolvido pelo relator, sem manifestação, na Comissão de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados. Desde então aguarda a designação de um novo nome. O projeto chegou à Casa revisora em 2 de julho de 2021, por ofício do Senado, e completou cinco anos sem um único parecer de comissão. Passaram pelo texto quatro relatores, nenhum apresentou relatório. A audiência pública requerida pelo primeiro deles e aprovada em outubro de 2021 não tem realização registrada na ficha de tramitação. Um requerimento de urgência protocolado em maio de 2022 nunca foi apreciado, e o projeto segue em regime de prioridade, sujeito à deliberação do Plenário.
Esse histórico costuma ser lido como diagnóstico de insegurança jurídica sobre os comitês de prevenção e solução de disputas. A leitura é equivocada, e a razão está nos próprios cinco anos de silêncio. Enquanto o texto dormia em comissão, o instituto se espalhou por leis municipais e estaduais, entrou na regulação federal de transportes, foi reconhecido pelo Judiciário e mudou de status no controle externo. O dispute board avançou no Brasil justamente porque nunca dependeu da lei geral para existir.
A prática não esperou o Congresso
O ponto de partida é o princípio da juridicidade, e não o da legalidade estrita. A Administração não se vincula a uma autorização legal específica para cada arranjo contratual, mas ao ordenamento tomado como sistema. O art. 23-A da Lei 8.987/1995, incluído em 2005, já facultava mecanismos privados de resolução de disputas nas concessões. O art. 11, III, da Lei 11.079/2004 repetiu a permissão nas parcerias público-privadas. A Lei 13.140/2015 dedicou capítulo à autocomposição envolvendo o poder público. E o art. 151 da Lei 14.133/2021 arrolou expressamente o comitê de resolução de disputas entre os meios admitidos na contratação pública, delimitando seu objeto aos direitos patrimoniais disponíveis.
O que faltava era desenho, não fundamento. E o desenho veio de outras fontes. São Paulo saiu na frente com a Lei Municipal 16.873/2018, regulamentada pelo Decreto 60.067/2021. Belo Horizonte editou a Lei 11.241/2020, Porto Alegre a Lei 12.810/2021 e o Rio Grande do Sul a Lei Estadual 15.812/2022. Em 1º de setembro de 2025, já sob a vigência da nova Lei de Licitações, o município do Rio de Janeiro aprovou a Lei Complementar 285, que acrescentou o art. 6º-A à Lei Complementar 37/1998 para disciplinar os comitês nos contratos da administração direta e indireta.
O Conselho da Justiça Federal sedimentou a compreensão doutrinária no mesmo período. O Enunciado 49 da I Jornada de Prevenção e Solução Extrajudicial de Litígios reconheceu os comitês como método consensual abrigado pelo art. 3º, § 3º, do Código de Processo Civil. O Enunciado 80 recomendou seu uso em contratos de construção e infraestrutura. E o Enunciado 131 da II Jornada assentou que as decisões vinculantes têm natureza contratual e devem ser cumpridas de imediato, sem prejuízo de questionamento fundamentado em ação judicial ou em procedimento arbitral.
No Judiciário, o precedente conhecido continua sendo o da Linha 4-Amarela do metrô paulistano. Ao julgar o Agravo de Instrumento 2096127-39.2018.8.26.0000 em 30 de julho de 2018, a 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, sob relatoria do desembargador Torres de Carvalho, revogou a tutela de urgência que suspendera decisão do comitê. Reconheceu o cabimento do controle judicial e, ao mesmo tempo, advertiu que a interferência deve ser contida, sob pena de esvaziar o mecanismo que as partes escolheram.
Do freio ao incentivo no controle externo
A virada mais expressiva do período veio do Tribunal de Contas da União, em duas etapas separadas por cinco anos.
Na primeira, o tribunal freou. Em 8 de dezembro de 2020, ao apreciar as desestatizações rodoviárias das BR-153, BR-080 e BR-414 e das BR-163 e BR-230, o Plenário determinou à Agência Nacional de Transportes Terrestres que o comitê só fosse aplicado depois de regulamentado, registrando que a omissão da autarquia não geraria direito subjetivo à concessionária. São os Acórdãos 4036/2020, relatado pelo ministro Vital do Rêgo nos autos do TC 016.936/2020-5, e 4037/2020, relatado pelo ministro Benjamin Zymler no TC 018.901/2020-4. A leitura corrente à época foi de retrocesso, e havia razão para o incômodo, porque o instituto tinha amparo no art. 23-A da Lei de Concessões.
A agência respondeu com norma própria. A Resolução ANTT 6.040, de 4 de abril de 2024, alterou a Resolução 5.845/2019 para inserir os comitês ao lado da autocomposição e da arbitragem. A norma define natureza, composição e procedimento, disciplina o custeio, admite o aditamento de contratos em vigor e prevê avaliação de resultado regulatório a partir de 2030.
Na segunda etapa, o tribunal induziu. Ao auditar as obras de expansão do metrô de Salvador no âmbito do Plano Anual de Fiscalização de Obras Públicas – Fiscobras 2025, o Plenário recomendou a incorporação, em edital e contrato vindouros, de comitê permanente e vinculante, com o argumento de que a medida amplia as chances tanto de proposta mais vantajosa quanto de execução contratual mais eficaz. A deliberação é o Acórdão 2.191/2025, relatado pelo ministro Bruno Dantas no TC 005.103/2025-8.
Em cinco anos, portanto, o órgão de controle deslocou-se de exigir regulamentação prévia para recomendar adoção. Nenhum desses movimentos dependeu do projeto que segue parado na Câmara.
O que só a lei geral resolve
Disso não decorre que a lei seja inútil. Há um conjunto delimitado de questões que a autonomia das partes não torna incontroversas diante do regime de direito público, e é nesse ponto que o PL 2.421/2021 acerta.
O art. 2º trata da natureza das deliberações e admite as três modalidades consagradas na experiência internacional, a revisora, a adjudicativa e a híbrida, exige fundamentação sob pena de nulidade e afirma que recomendações e decisões podem ser reformadas pelo Judiciário ou pela arbitragem, quando houver convenção. A previsão pode parecer redundante, já que o comitê não exerce jurisdição e sua deliberação vincula por força do contrato, e não por delegação estatal. Mas a explicitação legal encerra uma dúvida que ainda circula em pareceres e em manifestações de órgãos de controle.
Vem depois a articulação com o art. 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. O dispositivo, introduzido pela Lei 13.655/2018, autoriza a autoridade administrativa a celebrar compromisso para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público. É exatamente a situação em que se encontra o gestor diante de uma recomendação de comitê que toca o reequilíbrio econômico-financeiro ou a revisão de interpretação anteriormente adotada. Conectar uma coisa à outra oferece caminho jurídico nítido para acolher a deliberação, com motivação e dentro do ordenamento.
O art. 6º remete os impedimentos e a suspeição às hipóteses aplicáveis aos juízes pelo Código de Processo Civil e impõe o dever de revelação prévia, solução tecnicamente sólida e alinhada à prática internacional, que faz da independência dos membros condição de êxito do comitê. Já o custeio aparece no art. 8º, que manda incluir a remuneração dos membros no orçamento da contratação e atribui à contratada o adiantamento, com reembolso de metade pelo poder público após as medições. A regra é sensata do ponto de vista de fluxo de caixa, embora não resolva a percepção de independência que decorre de a contratada figurar como pagadora imediata dos honorários. O desenho contratual e o pagamento por intermédio de instituição administradora são caminhos para neutralizar o risco.
O dispositivo provavelmente mais relevante na prática brasileira é o parágrafo único do art. 7º, que restringe a responsabilização dos servidores que participem da composição ou deem cumprimento à deliberação às hipóteses de dolo, culpa grave ou fraude. A regra dialoga com o art. 28 da LINDB e mira o fenômeno que Rodrigo Valgas dos Santos batizou de direito administrativo do medo, cuja manifestação mais visível é o apagão das canetas. O melhor argumento em favor da lei geral não é que ela crie o instituto, e sim que ela reduza o custo pessoal de usá-lo.
Há aqui uma coincidência que diz algo sobre o processo legislativo brasileiro. O autor do projeto, o então senador Antonio Anastasia, assinou também o PLS 349/2015, que se converteu na Lei 13.655/2018 e produziu o art. 26 da LINDB. Um dos textos virou lei em três anos e hoje é o principal fundamento de saída para o gestor que acolhe uma recomendação de comitê. O outro segue sem relator. Anastasia deixou o Senado em fevereiro de 2022 para assumir uma cadeira no TCU.
Onde a lei geral pode atrapalhar
A objeção mais forte ao projeto não vem de quem rejeita o instituto, e sim de quem teme sua banalização. O receio é que a lei geral estimule a inserção do comitê em qualquer contrato continuado, transformando ferramenta de gestão em formalidade de custo. A preocupação é legítima e tem resposta na técnica legislativa. A facultatividade prevista no art. 1º e a limitação do objeto aos direitos patrimoniais disponíveis já contêm boa parte do risco. Faltaria explicitar uma diretriz de proporcionalidade, no sentido de reservar o comitê a contratos cuja complexidade e cujo valor justifiquem a despesa.
Há um segundo ponto de atrito, mais técnico e menos discutido. Os §§ 1º e 3º do art. 5º condicionam a instalação do comitê ao registro escrito do conflito, com prazo de trinta dias para a assinatura do termo de compromisso, e determinam sua dissolução após a deliberação, salvo previsão em contrário no edital ou no contrato. A regra supletiva é, portanto, o comitê ad hoc. Ocorre que a vocação preventiva pressupõe comitê permanente, instalado desde o início da execução e presente no canteiro de obras. Foi essa a direção tomada pela Federação Internacional de Engenheiros Consultores (Fidic) em 2017, quando substituiu o dispute adjudication board pelo dispute avoidance and adjudication board, e foi essa também a recomendação do TCU em 2025. Como a regra do projeto é supletiva, o problema se resolve no edital. Mas convém que os editais de contratos complexos façam a escolha de modo expresso, sob pena de se perder a concomitância que distingue o comitê da arbitragem e da mediação.
Os regulamentos institucionais ajudam a delimitar o que a lei geral deve dizer. O do Centro de Arbitragem e Mediação da Câmara de Comércio Brasil-Canadá disciplina a vinculação por inércia, pela qual a recomendação não impugnada no prazo se torna obrigatória. O da Camarb detalha constituição, prazos e honorários. As regras da Câmara de Comércio Internacional, em vigor desde 2015, fazem o mesmo em escala internacional. Todos são densos exatamente onde o projeto é econômico, e assim deve ser. À lei geral cabe a moldura de direito público, e ao regulamento e ao contrato cabe a microengenharia do procedimento. O próprio art. 3º do projeto encampa essa divisão ao admitir que o edital se reporte às regras de instituição especializada e ao fazer prevalecer o que estiver no contrato.
Resposta calibrada
A pergunta do título comporta resposta afirmativa e condicionada. Regras gerais agregam segurança jurídica quando esclarecem a interface do comitê com o direito público, que é onde a vontade das partes encontra limite. Subtraem segurança quando pretendem desenhar o comitê no lugar das partes, padronizar prazos ou impor adoção. Na redação atual, o projeto fica do lado correto dessa linha, e o texto aprovado pelo Senado em 2021 é enxuto o bastante para não sufocar o instituto.
O prognóstico, porém, não passa pela pauta da Comissão de Administração e Serviço Público. Passa pelo controle externo. De fato, um dos aspectos que definirá a segurança do gestor nos próximos anos é o modo como o TCU e os tribunais de contas estaduais tratarão as deliberações dos comitês e os compromissos firmados com base no art. 26 da LINDB, sobretudo em revisões contratuais de valor elevado. O Acórdão 2.191/2025 indica uma direção favorável. Falta ver se ela se converte em jurisprudência administrativa estável, e se os tribunais estaduais a acompanharão.
Quando um novo relator for designado, encontrará um instituto que já não precisa da lei para funcionar. Encontrará, também, uma lei que só será útil se resistir à tentação de fazer aquilo que as partes já fazem melhor.
Sobre os autores
*Túlio Machado-Martins é advogado, doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-Eaesp, mestre em Instituições Sociais, Direito e Democracia pela Fumec, residente pós-doutoral em Direito Comparado e Estudos Culturais no PPGD-UFMG, pesquisador do Centro de Excelência Jean Monnet da UFMG e professor de pós-graduação, assessor no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) e Vice-Presidente da Comissão Especial de Direito da Infraestrutura da OAB-MG.
*Renata Costa Rainho é advogada, doutora e mestre em Direito pela UFMG, residente pós-doutoral em Direito Comparado e Estudos Culturais no PPGD-UFMG, Líder Setorial Anticorrupção do Infra Women Brazil (IWB) e Diretora Regional do IDASAN em Minas Gerais.
